Porque en esa época predominaba la idea de que el Estado debía intervenir activamente para impulsar el desarrollo económico. Bajo esta visión y sin conocer aún los costos y riesgos de esa estrategia, se esperaba que los bancos centrales dirigieran recursos de ahorro a sectores estratégicos mediante créditos con condiciones preferenciales, con el fin de acelerar el crecimiento de los países.
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Según la corriente dominante hacia mediados del siglo pasado en América Latina, que consideraba la activa intervención estatal como un requisito fundamental para promover el desarrollo, a los bancos centrales se les asignaba un papel importante como bancos de desarrollo. Para ello se esperaba que canalizaran una parte de los recursos de ahorro en condiciones preferenciales hacia sectores productivos considerados estratégicos para acelerar el crecimiento económico de sus países.
En el caso colombiano, estas actividades del Banco de la República como promotor del desarrollo empezaron a formalizarse mediante el Decreto 756 de 1951, que le otorgó facultades para fijar cupos especiales para el descuento de operaciones de crédito de fomento a diversos sectores de la economía. Posteriormente, con la creación de la Junta Monetaria en 1963, se inició una nueva etapa en la que este organismo asumió la responsabilidad en materia de crédito de fomento, que incluía la creación de fondos o cupos de redescuento, el origen de sus recursos, los sectores escogidos y las condiciones financieras de los préstamos, tanto para el intermediario como para el beneficiario final. Una completa reseña de los antecedentes y evolución del crédito de fomento en Colombia y su relación con el Banco Central se encuentra en el capítulo 18 del libro Banco de la República: antecedentes, evolución y estructura del excodirector de la Junta Directiva Hernando José Gómez.
Durante los años sesenta y setenta del siglo XX, la labor de fomento del Banco de la República creció y se consolidó con la creación de diversos fondos financieros especializados en la canalización de recursos hacia sectores específicos. Entre los más importantes se destacan el Fondo Financiero Industrial (FFI), el Fondo para Inversiones Privadas (FIP), el Fondo Financiero Agropecuario (FFAP), el Fondo de Promoción de Exportaciones (Proexpo), y el Fondo de Capitalización Empresarial. A pesar de que se quiso dotar a cada fondo de una fuente concreta y permanente de recursos provenientes del ahorro interno, el volumen creciente de solicitudes de crédito, atraídas por el elevado subsidio a las tasas de interés, hizo necesario, en repetidas ocasiones, cubrir sus faltantes con recursos de emisión del Banco de la República. Esto trajo graves implicaciones para la estabilidad monetaria del país, con sus consecuentes impactos inflacionarios. No es casualidad que en este contexto la inflación anual haya sido muy inestable en los años sesenta y haya mostrado una tendencia ascendente en la década de los setenta, hacia niveles superiores al 20 % anual, que persistieron durante cerca de veinte años.
Para tratar de subsanar estas dificultades, a partir de 1978, la Junta Monetaria creó nuevas fuentes de recursos destinados a financiar el presupuesto de los fondos mediante inversiones forzosas del sistema financiero que se determinaban como un porcentaje de las captaciones de certificados de depósitos a término (CDT). Estos recursos se complementaron con instrumentos de captación de mercado tales como los títulos agroindustriales. Ello mitigó el efecto inflacionario de la operación de los fondos financieros durante la década de los ochenta, al alcanzarse un superávit promedio de dichos fondos, pero se introdujeron distorsiones importantes en la intermediación financiera y se mantuvieron aquellas generadas por la política de crédito subsidiado.
Concretamente, los costos del financiamiento de los fondos recayeron excesivamente sobre los usuarios del sistema financiero. No solo se redujo la rentabilidad que recibían los depositantes en CDT, después extendidas a otros tipos de depósito, sino que para cubrir el costo de las inversiones forzosas los intermediarios financieros cobraban mayores tasas de interés sobre sus créditos ordinarios, lo que ampliaba sus márgenes de intermediación e imponía un sobrecosto sobre los usuarios de crédito. Adicionalmente, persistía el problema de asignación de recursos, en la medida en que el esquema comprometía la transparencia en el uso de los recursos públicos y permitía que un monto apreciable de estos se utilizara en subsidios difícilmente justificables por su combinación riesgo/retorno social.
De otra parte, el papel del Banco de la República como banco de desarrollo desviaba a la Junta Monetaria de su función principal de mantener el control monetario de la economía, al estar sometida a fuertes presiones para acceder a crédito subsidiado por parte de los sectores económicos que algunos de sus miembros representaban1. Otro factor importante que limitaba el control monetario era la obligación del Banco de financiar parte del déficit fiscal del Gobierno Nacional, así como el compromiso de mantener una tasa de cambio administrada en cumplimiento del Estatuto Cambiario de 1967.
Esta situación que restringía la capacidad del Banco de la Republica para cumplir sus funciones de autoridad monetaria y de guardián del poder adquisitivo de la moneda fue corregida por la Constitución Política de 1991 al establecer tres disposiciones fundamentales para el Banco de la República: 1) prohibición de establecer cupos de crédito y otorgar garantías a favor de particulares; 2) limitar las operaciones de financiamiento a favor del Estado a la aprobación unánime de la Junta Directiva; y 3) velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda. Estas disposiciones eliminaron el papel del Banco de la República como banco de desarrollo mediante el otorgamiento de crédito subsidiado al sector privado, concentraron esta labor en cabeza del Ejecutivo de manera más transparente y limitaron también el crédito del banco central al Gobierno a una situación excepcional.
Las consecuencias de estas disposiciones fueron muy amplias. Los fondos financieros creados al interior del Banco de la República para financiar crédito de fomento fueron asumidos por entidades especializadas como el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (Finagro), el Banco Agrario y Bancóldex, orientadas a financiar actividades agrícolas y exportadoras, reconociendo las características especiales de estas actividades. El crédito al sector industrial y a otras actividades privadas fue absorbido por los bancos comerciales y otras entidades como las corporaciones financieras, aprovechando su experticia en la identificación de proyectos provechosos a la luz de sus características de riesgo y retorno. El Gobierno desarrolló un mercado de deuda que hoy es pilar del mercado de capitales del país. Y finalmente, el Banco de la República pudo concentrarse en su objetivo de reducir la inflación y estabilizar el crecimiento económico con base en el esquema de inflación objetivo según se explicó en un blog reciente sobre el tema.
1 ↑ La Junta Monetaria estaba integrada por los ministros de Hacienda, Desarrollo Económico, Agricultura, el Jefe del Departamento Nacional de Planeación (DNP), el Director del Instituto de Comercio Exterior (Incomex) y el Gerente del Banco de la República.
