Borradores de Economía - El sistema de pensiones en Colombia: perspectivas y riesgos fiscales con base en las normas vigentes
La serie Borradores de Economía es una publicación de la Subgerencia de Estudios Económicos del Banco de la República. Los trabajos son de carácter provisional, las opiniones y posibles errores son responsabilidad exclusiva del autor y sus contenidos no comprometen al Banco de la República ni a su Junta Directiva.
La serie Borradores de Economía, de la Subgerencia de Estudios Económicos del Banco de la República, contribuye a la difusión y promoción de la investigación realizada por los empleados de la institución. En múltiples ocasiones estos trabajos han sido el resultado de la colaboración con personas de otras instituciones nacionales o internacionales. Esta serie se encuentra indexada en Research Papers in Economics (RePEc). Los resultados y opiniones contenidas en este documento son de responsabilidad exclusiva de los autores y no comprometen al Banco de la República ni a su Junta Directiva.
Enfoque
Este estudio describe la evolución histórica del sistema general de pensiones en Colombia y los regímenes que lo componen, presenta una serie de indicadores que ilustran la situación actual de la seguridad social en pensiones y muestra los resultados de ejercicios de proyección, que miden el impacto en el gasto del gobierno entre 2024 y 2100 si se mantienen las reglas existentes. También se presentan cálculos alternativos de las proyecciones bajo escenarios de riesgo por menor crecimiento económico, mayor longevidad de la población y formalización de la economía.
Contribución
Se realiza una revisión histórica que busca poner en contexto el desarrollo y la evolución de los regímenes actuales, se señalan las diferencias entre estos regímenes en cuanto al número de pensionados, el valor de la mesada promedio y el subsidio implícito del gobierno. Además, se estima el gasto fiscal en pensiones hasta el año 2100 bajo diferentes escenarios, teniendo en cuenta las características de cada régimen y una serie de supuestos demográficos y macroeconómicos. Al realizar las proyecciones teniendo en cuenta todos los regímenes existentes, se provee un panorama completo sobre la carga fiscal que implica el sistema pensional actual. Asimismo, la consideración de riesgos en las proyecciones, ilustra la importancia de los supuestos, y hace relevante tenerlos en cuenta en posibles reformas.
El ejercicio de proyección, que se basa en una serie de supuestos demográficos y macroeconómicos, muestra que en un escenario base, el nivel de gasto del gobierno se mantendría relativamente estable, ascendiendo inicialmente del 3,4% al 3,6% del PIB en los próximos años.
Resultados
El sistema de pensiones ha registrado cambios importantes desde mediados de los años 40 del siglo anterior cuando se tomó la decisión de fundar el Instituto de los Seguros Sociales y la Caja Nacional de Previsión Social. Las primeras normas para el otorgamiento de pensiones exigían menos tiempo de aportes y mesadas pensionales más altas. Con la ley 100 de 1993 se estableció un sistema dual de pensiones en el que coexisten el régimen de ahorro individual y el de prima media, pero se mantienen algunos regímenes especiales y exceptuados.
Respecto a la situación actual del sistema pensional vale la pena destacar su baja cobertura que no supera el 35% de la población en edad de jubilación y da cuenta de aproximadamente 2,7 millones de personas pensionadas al cierre de 2022. De esta población, más del 50% pertenecen al régimen de Colpensiones. En términos de aportes al sistema, sólo el 41% de la población económicamente activa realiza cotizaciones periódicamente. Cabe resaltar que más del 80% de los afiliados al RPM y al RAIS cotizan hasta por 2 SMMLV.
El gasto del gobierno en pensiones fluctuó alrededor del 3,4% del PIB durante el período 2015-2022. De este monto, en promedio, el 1,1% del PIB se asignó a Colpensiones, 0,9% del PIB al FOPEP, 0,5% del PIB al FOMAG, 0,3% del PIB a CASUR, 0,3% del PIB a CREMIL y 0,4% del PIB a otro tipo de gastos relativos a pensiones. El ejercicio de proyección, que se basa en una serie de supuestos demográficos y macroeconómicos, muestra que en un escenario base, el nivel de gasto del gobierno se mantendría relativamente estable, ascendiendo inicialmente del 3,4% al 3,6% del PIB en los próximos años y, luego descendería gradualmente a 2,8% del PIB en 2100, como resultado del mayor crecimiento del PIB nominal frente al crecimiento del gasto en pensiones. De manera alternativa, si el crecimiento de la economía fuera inferior al del escenario base, tomando en cuenta la dinámica poblacional, el gasto del gobierno aumentaría a 8% del PIB en 2100. Adicionalmente, una mayor longevidad de la población conllevaría a un aumento del gasto fiscal en aproximadamente 0,3% del PIB en promedio anual. Así mismo, la formalización de la economía tendría un impacto en el gasto público cercano al 0,3% del PIB en promedio anual.
