Dinámica de las reglas fiscales subnacionales y la nacional

El proceso de descentralización en Colombia, que se fortaleció con la Constitución de 1991, trajo consigo mayores recursos y responsabilidades para municipios y departamentos. En principio, la garantía de mayores recursos y el respaldo por parte del Gobierno Nacional Central (GNC) a los entes territoriales generó incentivos para obtener cada vez más recursos por medio de deuda subnacional. De allí surgió la necesidad de implementar una serie de reglas fiscales que buscaban una mayor estabilidad y sostenibilidad de la deuda. En Colombia, se establecieron las reglas fiscales subnacionales entre 1997 y 2003. Como resultado de estas normas, municipios y departamentos en general lograron mantener buenos indicadores de sostenibilidad y capacidad de pago. Por otro lado, en 2011, se aprobó una regla fiscal para el GNC, la cual estableció límites al balance fiscal estructural. Desde entonces, hubo cumplimiento por parte de la autoridad nacional con los límites establecidos. Sin embargo, esto se logró a costa de un mayor endeudamiento dado por la posibilidad de financiar gasto directamente con deuda.

Contribución

El presente documento evalúa la dinámica y el cumplimiento de las reglas fiscales que se han implementado en el país en los diferentes niveles de gobierno. Así mismo, considerando el papel de las transferencias del GNC en las finanzas territoriales, se realiza una evaluación de las respuestas de diferentes variables fiscales a la evolución de las transferencias, teniendo en cuenta los periodos de implementación de las reglas fiscales. Adicionalmente, el comportamiento de las reglas fiscales se evalúa considerando las medidas tomadas por los diferentes niveles de gobierno a raíz de la pandemia por COVID-19. Se demuestra que tener una regla fiscal no garantiza unas finanzas públicas sanas, pues esto depende del tipo de regla que se considere.

“Los resultados de simulaciones para los diferentes niveles de gobierno de las reglas ficales adoptadas en el país muestran que el cumplimiento de estas y la estabilidad de las finanzas públicas depende del tipo de regla fiscal que se establezca.” 

Resultados

El conjunto de medidas adoptadas en relación con el sistema de transferencias contribuyó a una mayor estabilidad de las finanzas públicas del GNC, los departamentos y municipios. Los Gobiernos Subnacionales (GSN) reciben cada año transferencias más altas en términos reales de forma predecible, lo cual favorece la planeación y evita crecimientos excesivos en el gasto. Al mismo tiempo, el GNC puede predecir mejor la senda de gasto y reaccionar de forma más efectiva ante choques externos. De esta forma, tanto los GSN como el GNC han podido cumplir en mayor medida con los indicadores definidos en las reglas fiscales. Los resultados de simulaciones para los diferentes niveles de gobierno de las reglas ficales adoptadas en el país muestran que el cumplimiento de estas y la estabilidad de las finanzas públicas depende del tipo de regla fiscal que se establezca. Por ejemplo, mientras municipios y departamentos lograron mantener niveles sostenibles de deuda y balances estructurales estables, dentro de los límites determinados por las reglas fiscales subnacionales y la nacional, el GNC no cumple con los criterios de las reglas subnacionales. Este último cumple con los límites de la regla fiscal nacional, pero sobrepasa los límites que rigen para los entes subnacionales. Lo anterior sugiere que los entes territoriales han tenido reglas fiscales más estrictas que el GNC, con límites claros para el gasto y la deuda. No obstante, hay que señalar que con la Ley de inversión social 2155 de 2021 se corrigieron aspectos importantes de la regla fiscal nacional, al incluir criterios de sostenibilidad de la deuda y metas específicas de endeudamiento a largo plazo. El análisis de las reglas fiscales resalta, además, la necesidad de establecer cláusulas de escape en las reglas fiscales subnacionales, que les permitan a municipios y departamentos enfrentar de mejor manera choques externos, así como se establece en la regla fiscal nacional.