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Recibimos su consulta de la referencia mediante la que plantea una serie de interrogantes relacionados con los activos digitales y su regulación en Colombia. Al respecto nos permitimos indicarle lo siguiente sobre las preguntas que sugiere sean respondidas por el Banco de la República y las que corresponden por competencia de esta entidad:
1. En relación con el contexto planteado en su comunicación y sus interrogantes sobre cómo se está abordando la integración de los activos digitales en el sistema financiero colombiano desde una perspectiva de estabilidad financiera, y el impacto que estos podrían tener sobre la política monetaria y cambiaria en Colombia, nos permitimos señalar:
a. La posición del Banco de la República en relación con los activos digitales hasta la fecha ha sido constructiva, reconociendo su importancia en el ecosistema de los activos digitales, sus posibles efectos en la economía colombiana e incluso, promotor de la necesidad de establecer una regulación desde hace ya varios años.
b. El señalamiento sobre una posición en contra del Banco de la República a los activos digitales o actividades relacionadas con activos digitales corresponde a una interpretación incorrecta e incoherente con las actuaciones que el Banco ha adelantado hasta la fecha, incluyendo, sin limitarse a ello, la promoción de grupos de trabajo y estudio del gobierno para el desarrollo de una regulación sobre las actividades de activos digitales que se ajuste a la realidad colombiana; en las intervenciones presentadas al Congreso de la República sobre los proyectos de ley que hasta la fecha se han discutido en relación con los activos digitales, el Banco ha señalado que existe una clara necesidad de generar un marco regulatorio que permita proteger la estabilidad financiera del país, reforzando las facultades de banca central, de autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, y de mantener el adecuado funcionamiento del sistema de pagos, anotando:
“Dadas las implicaciones macro y microeconómicas de los criptoactivos (CA) y su rápido crecimiento a nivel global, existe la clara necesidad de una ley comprehensiva y robusta que regule el ecosistema. Las recomendaciones de las diferentes entidades multilaterales como el GAFI, el BIS o el FMI y las iniciativas regulatorias internacionales4 proponen esquemas regulatorios para proteger a los involucrados en actividades con CA.
(…) El PL debe considerar las implicaciones de la interacción de los CA con el sistema financiero y las consecuencias que dicha relación puede tener para la economía. Una regulación de CA desarticulada tanto a nivel internacional como a nivel de la regulación financiera y del mercado de valores en Colombia puede crear lazos entre los criptoactivos y la moneda legal y las divisas que afecten la eficiencia de los sistemas de pago y representen un riesgo a la estabilidad del sistema financiero. Lo anterior se da si, mediante el uso de los recursos del público, se crean productos cuasi-financieros con subyacentes de CA y se mezclen con actividades de entidades reguladas que ofrecen servicios financieros y cambiarios sin que exista el debido control de los riesgos de solvencia, liquidez o lavado de activos, financiación del terrorismo y evasión de impuestos (paraísos fiscales virtuales).
Adicionalmente, atendiendo las recomendaciones del Banco de Pagos Internacionales (BIS – Bank for International Settlements por sus siglas en inglés), la regulación de CA debe garantizar que los lazos que atan a los CA con la moneda legal y las divisas no sea una relación que pueda afectar la eficiencia de los sistemas de pagos y la estabilidad de la economía. Así mismo, debe garantizar que todos los participantes de las operaciones con CA, ya sea en calidad de persona natural, intermediario trader o exchange, actúen sobre un marco de reglas iguales y claras para todos, sin excepciones.”
Ha señalado igualmente que “de acuerdo con las recomendaciones del BIS, la regulación de los activos digitales debe garantizar que los puntos de contacto entre estos activos y la moneda de curso legal no afecte la eficiencia de los sistemas de pagos y la estabilidad de la economía. Mas aún, un estudio reciente del FMI apunta a los riesgos que el uso de monedas digitales puede tener para la estabilidad del sistema financiero. A propósito dice el documento: “The adoption of DM could also increase risks, including bank disintermediation, currency substitution, spillovers and capital flow volatility, with implications for the GFSN (global financial safety network). Indeed, this paper’s modelling simulation results point to potential significant demands on GFSN resources.”1
(…) La definición de activos digitales en el texto del PL debe tener en cuenta las condiciones actuales de los mercados ya existentes en los que circula un sinnúmero de activos digitales creados en otras jurisdicciones y que incluso se encuentran respaldados por monedas de otros países y una diversidad de activos.”
c. La regulación por usos se aproxima al ejercicio regulatorio internacional sobre los activos digitales en el sentido de centrar la normatividad sobre las actividades existentes (remesa, inversión, medio de pago, entre otros) y no sobre la creación o emisión misma de ellos. Lo anterior teniendo en cuenta que los mercados se conforman hoy en su mayoría por activos digitales ya existentes (BTC, ETH, USDC, USDT, ADA, SOL – varios de ellos siendo monedas estables respaldadas en moneda extranjera)2 con mercados más establecidos, y los creados nacionales se concentran en monedas estables respaldados en pesos o en estrategias fraudulentas”.
d. El Banco de la República ha reiterado la necesidad de un marco regulatorio que permita preservar la estabilidad macroeconómica del país, que no se vea afectada la efectividad de la política monetaria y cambiaria, y que sean claras las reglas sobre la exposición directa en activos digitales de entidades financieras tradicionales, así como establecer el marco de acción de nuevos actores que participan en estos mercados. En esta línea, el FMI en su documento de política de 2023, “Elements of Effective Policies for Crypto Assets”3 , recomienda que la regulación debe salvaguardar la soberanía monetaria y para esto es importante evitar dar a los activos digitales el estatus de moneda legal o moneda de reserva.
2. Respecto de la doctrina del Banco de la República relacionada con los activos digitales y estudios relacionados, lo invitamos a visitar las siguientes publicaciones:
• Documento Técnico o de Trabajo – Criptomonedas, disponible en el link: https://www.banrep.gov.co/es/publicaciones/documento-tecnico-criptoactivos
• Documento Pertinencia y Riesgos de emitir una moneda digital por el banco central en Colombia, disponible en el link: https://www.banrep.gov.co/sites/default/files/publicaciones/archivos/pertinencia-riesgos-moneda-digital-colombia.pdf
• El Informe de la Junta Directiva al Congreso de la República de julio de 2024, disponible en el link: https://www.banrep.gov.co/sites/default/files/publicaciones/archivos/informe-congreso-julio-2024.pdf
• Presentación de la Codirectora de la Junta Directiva del Banco de la República sobre la Emisión de Monedas Digitales desde la Banca Central en el marco del Congreso de Derecho Financiero de Asobancaria en Septiembre de 2022, disponible en el link: https://www.banrep.gov.co/sites/default/files/publicaciones/archivos/btaboada-congreso-derecho-financiero-asobancaria-sept-2022.pdf
• Presentación sobre Sistemas de Pago de Bajo Valor en el Seminario de Banca Central, disponible en el siguiente link: https://www.banrep.gov.co/sites/default/files/publicaciones/archivos/sembc_ca.pdf
• Infografía sobre Criptomonedas, disponible en el link: https://www.banrep.gov.co/es/preguntas-frecuentes/cuales-son-los-riesgo…
• La presentación sobre criptomonedas dada por el Dr. Gerardo Hernández, Codirector de la Junta Directiva del Banco de la República, en el marco del Congreso de Derecho Financiero organizado por Asobancaria el 17 de agosto de 2017, disponible en el link: http://www.banrep.gov.co/es/publicaciones/presentacion-criptomonedas-17-08-2017
• El documento “Bitcoin: Something seems to be fundamentally” publicado en la edición No. 819 de 2014 de Borradores de Economía del Banco de la República, disponible en el link: http://www.banrep.gov.co/en/borrador-819
• ESPE 92: 'Criptoactivos: Análisis y Revisión de Literatura', disponible en el link: https://www.banrep.gov.co/es/espe-92-criptoactivos-analisis-y-revision-literatura.
En los anteriores espacios web podrá encontrar los estudios que el Banco de la República ha efectuado hasta el momento en relación con los activos digitales en Colombia y cuyos resultados ya han sido publicados, en adición a los que a la fecha se continúan trabajando.
3. Respecto a la existencia de prohibiciones en la legislación financiera, monetaria y cambiaria colombiana sobre el ofrecimiento de tokens digitales representativos de moneda de curso legal colombiana, hasta el momento, la regulación colombiana no hace mención explícita a los activos digitales y operaciones relacionadas, por lo que no es posible dar un concepto sobre su naturaleza o de la legalidad de las actividades relacionadas.
De acuerdo con lo señalado por el grupo de trabajo conformado por el Banco de la República, la Superintendencia Financiera de Colombia, la Superintendencia de Sociedades, la Unidad de Regulación Financiera (URF), la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), la Unidad de Información y Análisis Financiero (UIAF), y en calidad de invitado, el Consejo Técnico de la Contaduría Pública (CTCP), se ha concluido que los activos digitales:
i. No son moneda, en tanto la única unidad monetaria y de cuenta que constituye medio de pago de curso legal con poder liberatorio ilimitado, es el peso emitido por el BR (billetes y monedas);
ii. no son dinero para efectos legales5 ;
iii. no son una divisa, pues no ha sido reconocido como moneda por ninguna autoridad monetaria internacional ni se encuentra respaldada por bancos centrales;
iv. no son efectivo ni equivalente a efectivo6 ;
v. no existe obligación alguna para recibirlos como medio de pago;
vi. no son activos financieros ni propiedad de inversión en términos contables;
vii. no son un valor 7 en los términos de la Ley 964 de 2005, por lo que se debe evitar su mención o asimilación.
Así mismo, en ocasiones anteriores, el Banco de la República ha señalado que8:
“Conforme a lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley 31 de 1992, la unidad monetaria y unidad de cuenta de Colombia es el peso emitido por el Banco de la República. Por su parte, el artículo 8 de la citada ley señala que la moneda legal, que está constituida por billetes y moneda metálica, debe expresar su valor en pesos, de acuerdo con las denominaciones que establezca la Junta Directiva del Banco de la República, y constituye el único medio de pago de curso legal con poder liberatorio ilimitado.
Ninguna moneda virtual -MV-, incluyendo el Bitcoin ha sido reconocida como moneda por el legislador ni por la autoridad monetaria. En la medida que no constituye un activo equivalente a la moneda de curso legal, carece de poder liberatorio ilimitado para la extinción de obligaciones.”
Las MV no han sido reconocidas por el régimen cambiario colombiano como divisas dado que no cuentan con el respaldo o la participación de los bancos centrales. Adicionalmente, estos instrumentos no se caracterizan por su alta liquidez en el mercado, lo que significa que no son fácilmente intercambiables sin restricciones en la forma o montos negociados, circunstancias que no las hacen congruentes con las condiciones señaladas para su consideración como divisa de libre uso por el Fondo Monetario Internacional y el Banco de Pagos Internacionales.”
Las entidades financieras y del mercado de valores que actúan como Intermediarios del Mercado Cambiario no han sido autorizadas, en dicha condición, para emitir o vender Bitcoin, conforme a lo señalado en el artículo 59 de la R.E. 8/00 y en la Circular reglamentaria DCIN 83 del Banco. Se advierte, adicionalmente que estas entidades son las únicas autorizadas para efectuar giros o remesas de divisas desde o hacia el exterior y realizar gestiones de cobro o servicios bancarios similares, manejar y administrar sistemas de tarjeta de crédito y de débito internacionales y distribuir y vender tarjetas prepago emitidas por entidades financieras del exterior.”
“Mediante comunicado de prensa del 1 de abril de 20149 el Banco de la República se refirió a las monedas virtuales, en particular el bitcoin, señalando lo siguiente:
‘El Banco de la República se permite informar que:
1. La única unidad monetaria y de cuenta en Colombia es el peso (billetes y monedas) emitido por el Banco de la República.
2. El bitcoin no es una moneda en Colombia y, por lo tanto, no constituye un medio de pago de curso legal con poder liberatorio ilimitado. No existe entonces obligatoriedad de recibirlo como medio de cumplimiento de las obligaciones.
3. El bitcoin tampoco es un activo que pueda ser considerado una divisa debido a que no cuenta con el respaldo de los bancos centrales de otros países. En consecuencia, no puede utilizarse para el pago de las operaciones de qué trata el Régimen Cambiario expedido por la Junta Directiva del Banco de la República.
“(…) la Superintendencia Financiera de Colombia –SFC- mediante la Carta Circular 29 del 26 de marzo de 2014, informó sobre los riesgos de las operaciones realizadas con MV y advierte que los compradores o vendedores de estos instrumentos se exponen a riesgos operativos, principalmente a que las billeteras digitales sean robadas (hackeadas), y a que las transacciones no autorizadas o incorrectas no puedan ser reversadas. (…) Así mismo, la SFC, mediante la Carta Circular 78 del 16 de noviembre de 2016, reiteró las instrucciones señaladas en la Carta Circular 29 de 2014, en los siguientes términos:
En consecuencia y teniendo en cuenta la expansión de las MV, esta Superintendencia considera necesario reiterar las consideraciones señaladas en la Carta Circular 29 de 2014, en particular recordando a las entidades vigiladas, que no se encuentran autorizadas para custodiar, invertir, intermediar ni operar con estos instrumentos, así como tampoco permitir el uso de sus plataformas para que se realicen operaciones con MV.
De igual manera hace de nuevo un llamado al público en general señalando que corresponde a cada persona conocer y asumir los riesgos inherentes a las operaciones que realicen con este tipo de “monedas virtuales”, pues no se encuentran amparadas por ningún tipo de garantía privada o estatal, ni sus operaciones son susceptibles de cobertura por parte del seguro de depósito.”
Recientemente, la SFC expidió la Carta Circular 52 de 2017, mediante la cual advierte que las operaciones con “Monedas electrónicas - Criptomonedas o Monedas Virtuales” han sido señaladas por el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) en el documento “Directrices para un Enfoque Basado en Riesgo para Monedas Virtuales” y por la Oficina Europea de Policía (Europol) en el documento “SOCTA –Europol de 2017”, como un instrumento que podría facilitar el manejo de recursos provenientes de actividades ilícitas relacionadas entre otros, con los delitos fuente del lavado de activos, la financiación del terrorismo y la proliferación de armas de destrucción masiva.
Teniendo en cuenta lo anterior, la SFC en la carta circular considera necesario reiterar lo expresado en las cartas circulares 78 de 2016 y 29 de 2014, y exhorta a las entidades vigiladas para que continúen aplicando las medidas adecuadas y suficientes con el fin de evitar que sean utilizadas como instrumento para el lavado de activos y/o canalización de recursos hacia la realización de actividades terroristas o para el ocultamiento de activos provenientes de las mismas.
La SFC aclara que las “Monedas Electrónicas- Criptomonedas o monedas Virtuales” no constituyen un valor en los términos de la Ley 964 de 2005, por tanto, no hacen parte de la infraestructura del mercado de valores colombiano, no constituyen una inversión válida para las entidades vigiladas, y tampoco sus operadores se encuentran autorizados para asesorar y/o gestionar operaciones sobre las mismas. Adicionalmente, indica que no ha autorizado a ninguna entidad vigilada para custodiar, invertir, intermediar ni operar con tales instrumentos, como tampoco para permitir el uso de sus plataformas por parte de los participantes, en lo que se conoce como “Sistema de Monedas Virtuales”.
Recalcó adicionalmente la Superintendencia Financiera de Colombia mediante la citada Carta Circular 52 de 2017, que dicha entidad “no ha autorizado a ninguna entidad vigilada para custodiar, invertir, intermediar ni operar con ales instrumentos, como tampoco para permitir el uso de sus plataformas por parte de los participantes, en lo que se conoce como “Sistema de Monedas Virtuales””, y en ese sentido hace un llamado al público en general señalando que “corresponde a cada persona conocer y asumir los riesgos inherentes a las operaciones que realicen con este tipo de “monedas virtuales”, pues no se encuentran amparadas por ningún tipo de garantía privada o estatal, ni sus operaciones son susceptibles de cobertura por parte del seguro de depósito”10 .
Lo anterior lo puede encontrar en la página web del Banco de la República (www.banrep.gov.co).
4. Sobre la coordinación de la regulación de los activos digitales por las entidades del Gobierno Nacional y reguladoras, como se indicó anteriormente, desde hace varios años se viene trabajando en diferentes mesas de trabajo intergubernamentales que tienen como objetivo lograr una regulación coordinada, coherente y robusta de los activos digitales en la economía colombiana.
(...)"
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2En 2023, los activos digitales más negociados fueron: BTC, ETH, USDT, Binance Coin (BNB), USDC, XRP, Cardano (ADA), Dogecoin (DOGE), Polygon (MATIC), Solana (SOL). https://www.nasdaq.com/articles/top-10-cryptocurrencies-of-2023
3 https://www.imf.org/en/Publications/Policy-Papers/Issues/2023/02/23/Elements-of-Effective-Policies-for-Crypto-Assets-530092
4Artículos 6 y 8 de la Ley 31 de 1992.
5Las monedas virtuales son “una representación digital de valor que puede ser comerciada digitalmente y funciona como (1) un medio de cambio; (2) una unidad de cuenta; y/o (3) un depósito de valor, pero no tiene curso legal (es decir, cuando se ofrece a un acreedor; es una oferta valida de pago) en ninguna jurisdicción (…), la moneda sólo funciona como tal si está conectada digitalmente, vía internet (…)”. Oficio 20436 del 2 de agosto de 2017, reiterado en el Oficio 00314 del 7 de marzo de 2018 de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), y Monedas Virtuales Definiciones Claves y Riesgos Potenciales de LA/FT. Disponible en: http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/Directrices-para-enfoque-basada-en-riesgo-Monedas-virtuales.pdf
6 El Consejo Técnico de la Contaduría Pública (CTCP) indicó que, para efectos contables, los criptoactivos no cumplen con la definición de efectivo ni pueden ser clasificados como equivalentes de efectivo, entendiendo como efectivo, conforme las normas contables, las “inversiones a corto plazo, altamente líquidas que son fácilmente convertibles a cantidades conocidas de efectivo y que están sujetas a un riesgo insignificante de cambios de valor”. Concepto 2018-472 (CTCP-10-00906-2018. Consulta 1-2018-009713) del 16 de julio de 2018, da respuesta a la consulta interpuesta de forma conjunta por el Banco de la República y la Superintendencia Financiera de Colombia, sobre el tratamiento contable de los Criptoactivos. Disponible en www.ctcp.gov.co/_files/concept/DOCr_CTCP_1_8_12381.pdf
7Carta Circular 78 de 2016 y 52 del 22 de junio 2017 “Riesgos potenciales asociados a las operaciones realizadas con ‘Monedas Electrónicas- Criptomonedas o Monedas Virtuales’”, y la carta 29 de 2014.
8 Conceptos: Q16-584 del 10 de febrero de 2016; JDS-21942 del 10 de octubre de 2016; JDS-24732 del 15 de noviembre de 2016; JDS-14890 del 18 de julio de 2017; JDS-21114 del 5 de octubre de 2017;
9 http://www.banrep.gov.co/es/comunicado-01-04-2014
10Carta Circular 78 de 2016 (noviembre 16) de la Superintendencia Financiera de Colombia.
